När kan asylsökande som inte bedöms ha skyddsbehov eller medicinska grunder för uppehållstillstånd få uppehållstillstånd? Vad är praktiska verkställighetshinder och hur ser rättstillämpningen ut? Dessa frågor har jag utrett på uppdrag av regeringen. Tillsammans med utredningssekreteraren Noah Tunbjer överlämnade jag onsdagen den 1 november betänkandet Uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och preskription. Vi har gjort fallstudier, kartlagt ett stort antal domar och beslut från Migrationsverket, genomfört intervjuer, analyserat rättsliga ställningstaganden, undersökt hur andra länder hanterar frågorna, och tagit fram statistiska underlag.

Arbetet har varit svårt. Ett bekymmer har varit att försöka göra skillnad för de berörda, så kallade ”icke-återvändandebara återvändare”, utan att lämna förslag som legitimerar en repressiv migrationspolitik. Ett annat problem har varit att synliggöra erfarenheterna hos de som drabbas i systemet när dessa inte ansetts relevanta för att förstå bristerna i detta system.

I den här artikeln beskriver jag utredningens förslag och slutsatser. Låt mig börja med ett exempel på ett fall för att synliggöra den enskildas position.

Statslöse 40-årige A söker asyl i Sverige men bedöms inte trovärdig. Hen bedöms sakna tillräckliga skyddsskäl eller andra grunder för uppehållstillstånd. A får därför avslag på sin asylansökan och meddelas beslut om utvisning. Efter en överklagan till migrationsdomstol som instämmer i Migrationsverkets beslut uttalar domstolen, bland annat, att en bedömning av de eventuella praktiska verkställighetshindren i A:s ärende inte kan göras då det ännu inte har gjorts något konkret försök till verkställighet. Migrationsöverdomstolen meddelar inte prövningstillstånd varför utvisningsbeslutet vinner laga kraft. A lämnar in en anmälan om praktiska verkställighetshinder som inte för med sig att tillstånd beviljas. Efter några månader förändras säkerhetsläget i det anvisade mottagarlandet varvid A beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett tillfälligt verkställighetsstopp. Hens utvisningsbeslut kvarstår och när det tidsbegränsade uppehållstillståndet upphör blir beslutet verkställbart igen. Kort därefter flyttar A och nås inte av kallelser från Migrationsverket varför hen missar två möten med Migrationsverkets återvändandehandläggare.

Nu anses A avviken och hens ärende överlämnas till Polisen. Ett par månader senare hör A av sig på nytt till Migrationsverket för att fråga hur det går med ärendet. Från och med nu upprätthåller A fortlöpande kontakten med svenska myndigheter. Efter ytterligare en tid preskriberas A:s avlägsnandebeslut och hen lämnar in en ny asylansökan. Skyddsskälen är desamma som i förra asylprocessen och de bedöms inte heller denna gång leda till uppehållstillstånd. Då A uteblivit från återvändandesamtal och då hens ärende överlämnats till Polisen bedöms hen inte ha medverkat till verkställighet av det tidigare beslutet. Därmed anses inte uppehållstillstånd kunna beviljas som en följd av preskriptionen. Någon annan grund för uppehållstillstånd anses inte heller föreligga. A får avslag i alla instanser och ett nytt avlägsnandebeslut vinner laga kraft. Efter en anmälan om praktiska verkställighetshinder ytterligare ett år senare, beviljas A efter sju års vistelse i Sverige uppehållstillstånd efter en sammantagen bedömning av Migrationsverket där även hens anknytning till Sverige beaktas.

Till att börja med kan konstateras att lagstiftningen redan i dag, som syns i fallbeskrivningen, ger utrymme för att bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Detta kan ske vid olika tillfällen i asylprocessen:

• I grundprövningen

• Efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut

• Efter att detta upphört (normalt efter fyra år)

Trots nuvarande lagstiftning vistas ett antal personer under längre perioder i Sverige i ett juridiskt ingenmansland, där avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av praktiska skäl men där uppehållstillstånd inte beviljas. Detta problem är utgångspunkten för vår utredning, vilken bland annat syftar till att föreslå lösningar som motverkar att människor hamnar eller blir kvar i en sådan situation.

I utredningen identifierar vi problem i gällande lagstiftning och rättstillämpning. Med fyra förslag vill vi tydliggöra när och hur personer vars avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl som ligger ”utanför deras kontroll” kan beviljas uppehållstillstånd i Sverige och motverka att asylsökande hamnar eller blir kvar i en situation där deras avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl ”utanför deras kontroll” (som det uttrycks i kommittédirektiven).

1) Vi föreslår för det första att lagstiftaren tydliggör praktiska verkställighetshinder genom att föra in begreppet i lagen. I bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter, vill vi att det anges att sådana omständigheteralltid ska anses finnas om det råder ett bestående praktiskt verkställighetshinder. Är hindret inte bestående bör tillfälligt uppehållstillstånd beviljas. Vi föreslår också utbildnings- och kompetenshöjande insatser för Migrationsverket och migrationsdomstolarna. Utredningen visar att det saknas förutsättningar för att säkerställa att beslut inte fattas även om det redan inför beslutet står klart att det inte skulle gå att verkställa. I praxis tillämpas ett mycket högt beviskrav för den enskilda personen även när det är ytterst svårt för denna att få fram godtagbar dokumentation. Detta medför att möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd när det finns praktiska verkställighetshinder i praktiken är mycket små.

2) Vi föreslår för det andra att lagstiftaren i utlänningslagens bestämmelse om praktiska verkställighetshinder efter ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut tydliggör att nya omständigheter som innebär att det finns anledning att anta att det råder praktiska verkställighetshinder kan ligga till grund för uppehållstillstånd. En kvalitetsuppföljning, möjligtvis med efterföljande kompetenshöjande insatser, ska också göras av Migrationsverket i syfte att undersöka genomslaget för interna riktlinjer om bland annat myndighetens ansvar i verkställighetsarbetet. Den bestämmelse som ger möjlighet till uppehållstillstånd på grund av att praktiska hinder kommer fram är för snävt formulerad, genom formuleringen ”mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot”. Inte sällan åläggs den enskilda personen ett betydande ansvar för att både åberopa nya hinder och bevisa förekomsten av praktiska verkställighetshinder. Någon tydlig vägledning om vad individen kan göra för att medverka till verkställighet ges som regel inte av Migrationsverket.

Man ska också komma ihåg att i denna del av asylprocessen är myndighetens beslut inte är överklagbara, och det finns inte någon rätt till offentligt biträde, varför myndighetens ansvar är större. Även den vägledning som Migrationsverket ger till polisen om verkställighetsarbetet, är otillräcklig. Jag vill understryka att individens medverkan kan sakna eller ha liten betydelse för mottagarlandets vilja att ta emot. Dessa omständigheter riskerar att föra med sig att sådana eventuella hinder kommer i skymundan. Detta är särskilt bekymmersamt i ljuset av den vanligt förekommande hänvisningen i beslut och domar i grundärenden (som jag redovisade ovan) till att frågan om verkställighetshinder kan bedömas först efter det att ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut föreligger.

3) Vi föreslår för det tredje att lagstiftaren för in en ny bestämmelse om att uppehållstillstånd får beviljas om ett avlägsnandebeslut har preskriberats, om inte den enskilda personens eget agerande varit den avgörande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas. Våra undersökningar av rättstillämpningen visar att en tidigare huvudregel om uppehållstillstånd på grund av att ett avlägsnandebeslut preskriberats, numera endast tillämpas i undantagsfall.

Från att tidigare inte ha varit sällsynt visar vår analys av rättstillämpningen under 2016 att mycket få tillstånd på senare tid har beviljats som en följd av preskription. Vidare är den bedömning av följderna av inträdd preskription som görs i domar och beslut summarisk. Det förekommer i vissa ärenden att man inte alls redovisar någon uttrycklig bedömning. En förskjutning har skett i praxis som ett resultat av Migrationsöverdomstolens vägledning genom framför allt avgörandet MIG 2009:13 och den tolkning som gjorts av domen. Exempelvis kan man i äldre praxis se att det togs fasta på i vilken utsträckning verkställande myndigheter hade vidtagit åtgärder för verkställighet. Hade myndigheterna varit passiva var det en omständighet som ansågs tala för att huvudregeln om uppehållstillstånd skulle gälla. Enligt vår mening är detta en omständighet som alltjämt borde beaktas eftersom ett aktivt agerande från verkställande myndigheter där den enskilda personen också kan få vägledning får anses vara ett viktigt inslag i återvändandeprocessen. Vid en bedömning av vad orsaken är till att preskription inträtt finns även den fördelen att myndighetsageranden är lättare att dokumentera, och således belägga, än enskildas aktiviteter.

En bestämmelse om en preskriptionstid för meddelade avlägsnandebeslut infördes i utlänningslagen för att förskona en person från att under mycket lång tid behöva leva under hot om avlägsnande på grund av ett beslut som av någon anledning inte har kunnat verkställas. Enligt vår bedömning är det fortfarande motiverat med en begränsad giltighetstid för lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Detta är viktigt också för att kunna få kontakt med personer som lever som papperslösa. Någon anledning att ändra den nu givna preskriptionstiden om fyra år har inte framkommit i vår undersökning. Regelverket bör menar vi inte ge falska förhoppningar om uppehållstillstånd för den som vägrar medverka till en verkställighet.

4) Vi föreslår för det fjärde att lagstiftaren tillsätter en utredning om statslösas rättsliga ställning. I direktiven till den ska ingå att ge förslag på hur en statslöshetsprocedur kan införas i Sverige. Det saknas idag en definition av statslöshet i svensk rätt. I kombination med statslöshet som en märkbar och genomgående omständighet i fall där det råder praktiska verkställighetshinder, och när beslut preskriberas, gör en utredning är behövlig.

UNHCR har i en aktuell kartläggning (Mapping statelessness in Sweden) identifierat en otillräcklig insikt om statslöshet och dess konsekvenser i den svenska asylprocessen. Ett behov av fördjupad kunskap kan måhända primärt vara relaterat till en ofullständig utredning och bedömning av skyddsbehov med anknytning till statslöshet, snarare än till praktiska verkställighetshinder. Samtidigt visar undersökning att statslöshet är en vanligt förekommande omständighet i de domar och beslut där frågan om praktiska verkställighetshinder har aktualiserats, även i de mindre antal avgöranden som innebär att uppehållstillstånd beviljas på denna grund som när så inte sker.

Avslutningsvis vill jag framhålla att den nuvarande lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera (LMA) har samband med våra förslag. Skälet till detta är att levnadsvillkoren för den aktuella gruppen, juridiskt strandsatta, har försämrats avsevärt efter ändringen i LMA. Om förutsättningar för uppehållstillstånd för dem som omfattas av våra förslag finns har det blivit särskilt viktigt att tillstånd också beviljas. Det får anses angeläget både för att minska berörda personers utsatthet men också för att minska riskerna för att människor hamnar i en utblottad situation.